粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒
(资料图片)
研究助理：徐凯舟（16601556276）
山西是中华文明发祥地之一，人文底蕴深厚，自然风光优美，八路军总部旧址等革命遗址遍布全省，旅游资源极为丰富，有“表里山河”之美誉。作为资源开发利用大省，山西煤炭保有储量占全国的17.3%，居全国第三位，煤炭（原煤）产量位居全国第一，为全国16个省区市保供煤炭。经历2012-2016年和2019-2020年两轮煤炭市场低谷后，山西经济近年来整体回暖，2022年全省GDP达到2.56万亿元，人均GDP为7.37万元，在31个省份排名第13，较“十三五”期间大幅进步。
由于“一煤独大”的产业结构，山西受益于煤炭开采带来的大量财政收入，但也面临传统产业附加值不足、居民收入整体偏低、高新产业发展缓慢等挑战。总体上，山西财政具有“两高六低”的鲜明特征：资源税规模和采矿业贡献双高、个税规模和居民收入双低、财政对中央贡献及获得中央补助双低、债务规模和债务风险双低。
1、煤炭开采业是山西的关键“财源”，资源税尤为重要。山西把握住国内煤炭需求剧增的机遇，形成了典型的煤炭经济，煤炭开采一直是工业领域第一大行业。这也导致了山西财政的“财源”与众不同。1994年分税制改革后，各省份地方财政收入普遍以增值税、营业税（营改增后取消）、企业所得税以及房地产相关税收为主力，资源税仅占2021年全国地方级税收收入的2.7%。但是，煤矿业发达的山西独揽全国20.4%的资源税，资源税规模占山西地方税收收入的23.6%，从体量上看甚至远高于山西企业所得税的地方分享收入，资源税对地方财政稳定发挥了重要作用。
2、山西个税规模和居民收入较低，一定意义上体现了煤炭的“资源魔咒”。2020年，山西创造的个人所得税仅占全省创造全部税收收入的3.4%，远低于全国平均的7.1%。这也能在山西居民收入上得到印证。2022年，山西居民人均可支配收入排在全国第21位，明显低于同年人均GDP排位（第13位）。在上述现象背后，或能看到“资源魔咒”的影子：一方面是经过长期开采，优质煤矿逐步耗竭，现有煤矿成本升高、竞争力下降，煤矿业工资提升乏力，明显低于陕西和内蒙古；另一方面是非煤新兴产业发展受到“一煤独大”挤压，难以提供更多的高薪岗位。与煤炭开采业的工资挂钩的全省平均工资也难以提升。
3、山西财政收入对中央贡献较低，获得中央补助也较低。山西财政对中央贡献及获得中央补助双低，一定程度上与资源税比重较大、人口等占比偏少有关。煤炭资源税收入全部属于地方财政，意味着山西贡献的中央财政收入相对偏少。山西拥有36个原国家级贫困县，占全省县级区划比重达到30.8%，该比例在中部地区仅次于湖南，高于东部、东北地区所有省份；虽然山西能够获得按照贫困县计算的财政补贴，但由于不属于西部地区，无法享受到西部大开发相关的差别化财政转移支付；山西人口等偏少，按因素法计算的转移支付也偏少。从净补助看，2020年山西省收到中央财政的净补助为1101亿元，在23个获净补助的省份中位列第19，为中部地区获净补助最少的省份，放在西部地区也仅多于重庆和宁夏。
4、山西债务规模和债务风险较低。山西煤炭开采带来财政收入较多，财政运行较少依赖于一般债，且煤炭产业发展对政府投资及专项债的依赖性较低，同时山西各级政府发行地方债券的意愿并不强，整体债务规模相对较低。2021年山西省地方政府债务余额为5414亿元，排在倒数第6位，显性负债率、广义负债率也处于全国中下游水平。
一、山西财政体制与税源结构概况
根据《中国税务年鉴2021》《山西税务年鉴2019》分析山西省财政体制和税源结构，可以得到以下结论：
第一，从一般公共预算收入来看，山西省以下财政体制相对集权，省本级收入留存占到全省财政收入的三成。由于自然资源分布差异，山西省多数地区以煤炭为主导产业，但部分市县煤炭资源较少，省内发展不平衡，省级财政统筹一定财力推动区域协调发展。具体而言，除特定行业企业外，全省创造的增值税在中央、省级、市县的分配比例为50%、15%、35%，企业所得税和个人所得税在中央、省级、市县的分配比例为60%、12%、28%，煤炭资源税在省级、市县分配的比例为65%、35%，其余资源税和环境保护税在省级、市县分配的比例为30%、70%，城市建设维护税、车船使用税、土地增值税等其他税种均归市县所有。2017年，将襄垣县、原平市、介休市、侯马市、孝义市、永济市等县市设为省直管县财政管理体制改革试点，次年起市级不再参与分享试点县市的财政收入（2021年底 “山西综改区”纳入省直管县财政改革试点）。分级次来看，2021年山西省省本级、市本级、区县及以下一般公共预算收入占比分别为30.4%、23.3%和46.4%。
第二，从一般公共预算支出来看，省本级承担了全省财政支出的两成，区县政府承担六成支出责任。2021年山西省省本级、市本级、县级一般公共预算支出占比分别为20.8%、19.8%和59.4%。从支出结构来看，2021年山西省社保、教育、农林水、一般公共服务、城乡社区、卫生健康支出占比居前，分别为17.6%、15.4%、10.2%、9%、8.7%、8.3%。
第三，从产业结构来看，山西“一煤独大”特征突出，传统产业创税能力较强。山西煤炭产业历史悠久，东周时期史料已记载山西盛产煤炭，改革开放后山西把握住国内煤炭需求剧增的机遇，形成了典型的煤炭经济，这也导致了山西财政的“财源”与众不同。2020年，山西采矿业创造税收比重达到36.8%，远高于全国平均水平（3%），制造、批零、房地产、金融、建筑等五个行业创造税收比重分别达到15.6%、10.2%、8.4%、7.2%、6.4%，六大行业占比接近85%。虽然采矿业占全省GDP不到20%、占全省就业人数不到15%，但创税能力十分突出，尤其是煤炭开采和洗选业（占采矿业创税的95%）贡献了较多的增值税、企业所得税、资源税。而这也导致了山西财政形势与煤炭市场价格走势高度相关。2015和2020年煤炭开采PPI同比增速两度探底，山西一般公共预算收入也出现明显负增长，而2017、2021年煤炭PPI同比走强，山西一般公共预算收入大幅增长；2022年山西的经济增长和财政收入增速更是领跑全国。
第四，从税种来看，山西煤炭带来的资源税规模较大，导致地方分享收入占全省创造税收收入的比重高居全国第2位。2020年山西创造税收的前5大税种是增值税、企业所得税、资源税、个税、消费税，分别占山西创造税收收入的46.2%、19.1%、12.5%、3.4%、2.7%。
二、山西财政形势：财力集中于省会，各地市财政自给能力主要取决于煤炭开采规模
第一，山西财政收入保持在全国中游水平，区域结构呈现省会太原“单极化”态势。疫情以来，山西省一般公共预算收入明显提升，2021年规模达到2834.47亿元，同比增长23.4%，两年平均增长9.9%，排全国第14位，较2019年提升3位。分地市看，山西打造“一主三副六市域中心”城镇化格局。省会太原努力建设产业高地和区域中心城市，一般公共预算收入423.4亿元，占全省比重为14.9%；太原都市区内的晋中、省域副中心城市大同、长治、临汾三市以及吕梁、晋城的一般公共预算收入介于150至250亿元之间，忻州、朔州、运城略超100亿元，最低的阳泉为56.2亿元，11个地市中有6个地市两年平均增速超10%。分区县看，一般公共预算收入超过30亿元的区县有4个，分别为晋城的泽州县、高平市、阳城县和吕梁的孝义市，有1个县不足1亿元，为吕梁的石楼县（0.7亿元）。
第二，山西整体财政收入质量位居全国中上游，省内分化程度不高。2021年山西税收收入占一般公共预算收入的比重为73.9%，排在全国第11位。分地市来看，朔州税收收入比重为85.4%，财政收入质量领先；太原、阳泉、运城、吕梁、长治、临汾、大同、忻州8个城市介于70%至80%之间；晋中税收收入比重为69.9%；晋城则由于非税收入类别中的国有资本经营收入、政府住房基金收入、国有资源有偿使用收入等明显高于周边城市，税收收入比重全省最低，仅为56.4%。
第三，山西财政自给能力位列全国上游，各市财政自给能力分化较大，主要取决于煤炭产业规模。2021年山西省财政自给率为56.2%，在31个省份中排名第9位。从地市来看，经济相对发达的太原财政自给率为67.3%；晋城、长治、吕梁、朔州4个城市煤炭开采规模较大，全市资源税收入达到20亿元以上，财政自给率分别为68.9%、57.7%、57%、56.1%，均超过50%；晋中、大同、阳泉、临汾作为老牌矿业城市，煤炭开采后续相对乏力，税收收入不及前述城市，财政自给率介于40%至50%之间；忻州财政收入端与其他城市相差不大，但社保、节能环保、农林水人均财政支出则大幅偏高，导致支出端负担较重，财政自给率仅为30%；运城农业发达而采矿业占比低，产业创税能力弱，财政收入端相对吃紧，自给率仅为26.4%。从区县来看，财政自给率超80%的区县有6个，分别为孝义市、汾阳市、柳林县、沁水县、中阳县、襄垣县，多为煤炭产业基地，汾阳凭借“汾酒”亦跻身前列；财政自给率低于15%的区县有22个，主要集中在大同、忻州和临汾。
第四，山西政府性基金预算收入处于全国中下游水平，对土地财政依赖度不高。2021年山西省政府性基金收入为980.45亿元，位列全国第22位。以政府性基金收入/（政府性基金收入+一般公共预算收入）近似衡量山西全省及各地市对土地财政的依赖程度，山西省依赖程度仅为25.7%，全国排名倒数第5，对土地依赖程度较低。分地市来看，11个地市中除运城土地财政依赖度高达52.6%外，其余城市均低于40%。省会太原作为全省政治、经济、文化、商贸中心，政府性基金收入263.6亿元，相比其他城市遥遥领先，其后是运城、长治，分别为116.5、105.8亿元，临汾、晋中、晋城、大同、忻州介于50至80亿元之间，吕梁、朔州、阳泉低于40亿元，其中阳泉政府性基金收入仅为17.2亿元。
三、山西债务形势：债务余额总量小，债务风险可控
第一，从总量看，山西地方政府债务余额、负债率均处于全国较低水平，经济对债务依赖程度及债务风险化解压力相对较小。2021年山西省地方政府债务余额为5414亿元，仅高于甘肃、海南、青海、宁夏、西藏，其中一般债余额为2759亿元，专项债余额为2655亿元。将地方融资平台有息债务纳入考虑后，以（地方政府债务余额+融资平台有息债务）/GDP测算地方广义负债率，山西显性负债率、广义负债率分别为24%、51.2%，位列全国第22、第26位，表明相较其他省份，山西省的政府债务和融资平台有息债务规模均较小，债务风险化解压力不大。
第二，分区域看，地方债的省本级占比约两成、太原地方债务规模高于其他地市，城投债七成以上集中在省级平台。政府债务方面，省本级地方债务规模为1172亿元，占全省债务规模的21.6%，太原、晋中、大同、临汾、吕梁地方政府债务规模较高，分别为799、464、456、454、403亿元，合计占到全省债务规模的47.6%，其中太原、晋中、大同主要是前期政府基建投资力度较大，临汾、吕梁则分别体现为下辖的尧都区、孝义市为偿还历史债务而举借再融资债券。其余地市的地方债务规模介于200至360亿元之间，其中朔州债务余额最低，为213.3亿元。从区县来看，在116个公布数据的区县中，有2个区县的地方债务规模高于50亿元，分别是临汾市尧都区（131.4亿元）和吕梁的孝义市（79.4亿元）。有44个区县地方政府债务余额低于10亿元，其中太原市万柏林区地方债务仅为0.7亿元。城投平台有息债务方面，山西城投债务主要集中在省级平台，2021年末山西省省级平台有息债务规模达到3306亿元，占全省的67.4%，各地市中除太原市城投平台有息负债达823.8亿元以外，其余城市最高不超过300亿元。
第三，考虑各地经济发展水平后，各地市显性负债率均低于30%，债务风险可控。截至2021年末，11个地市按照地方债负债率可划分为两个梯队，太原、长治、晋城、朔州、运城、吕梁属于债务压力较小的一个梯队，显性负债率介于12%至20%之间，其中晋城最低，为12.6%，大同、阳泉、晋中、忻州、临汾属于债务压力较大的第二个梯队，负债率介于23%至29%之间，所有地市负债率均低于30%。再考虑城投平台有息债务，由于山西城投债务集中于省级平台，各地市广义负债率也相对较低，长治、朔州、运城、吕梁广义负债率仍低于20%，其余7个城市介于26%至32%之间，其中太原广义负债率31.7%，为全省最高。
四、未来怎么办？
从“十四五”来看，山西经济社会发展已处于新的历史关头。破除“一煤独大”势在必行，转型之路需要爬坡过坎。
需要注意到，山西转型发展的机遇和挑战并存，二者甚至是相互交织。例如，能源安全的要求需要实现传统能源的稳产，但低碳革命则需要传统能源实现转型；能源供应的优势有利于构建现代产业体系，但“一煤独大”的背景下非煤产业缺乏良好发展土壤；实现居民收入的普遍提升需另辟新路，但地方财政短期内仍有赖于能源产业。在此背景之下，山西的财政转型更要兼顾多重目标：发展与安全的平衡、改善民生福利和财政可持续性的平衡、抓短期窗口和把握长远航向的平衡、经济社会稳定和转变发展方式的平衡。
展望未来，山西需要在转型发展上“率先蹚出一条新路来”，落实国家资源型经济转型综改试验区、黄河流域生态保护、统筹发展与安全等重大战略，坚定不移推进经济转型、民生改善、制度改革以及风险化解，不断增强发展动力活力。一是大力培育新一代信息技术等战略性新兴产业，构建一流的产业创新生态，挖掘低电价等关键要素优势，打破煤炭“资源魔咒”，力争在非煤产业中铸造区域经济和公共财政新的支柱。二是实施技能富民战略，聚焦新兴产业推进产教融合，培育更多高质量技术人才，逐步扩大中等收入群体及个税纳税人群体。三是深入推进能源革命，加快煤炭绿色智能安全开采和高效清洁深度利用，建设电力外送基地，同时要合理控制和稳定原煤生产，为全国能源安全及全省财政运行提供有效保障。四是推进省以下财政体制改革，强化预算约束和绩效管理，健全长效化的政府债务管理制度。
附录：
1、山西省经济及产业概况（图表1-图表3）
2、山西省财政体制与税源结构概况（图表4-图表8）
3、山西省市县一般公共预算收入情况（图表9-图表13）
4、山西省市县一般公共预算支出情况（图表14-图表15）
5、山西省市县政府性基金预算情况（图表16-图表17）
6、山西省国有资本经营预算情况（图表18-图表19）
7、山西省债务情况（图表20-图表22）
1、山西省经济及产业概况（图表1-图表3）
2、山西省财政体制与税源结构概况（图表4-图表8）
3、山西省市县一般公共预算收入情况（图表9-图表13）
4、山西省市县一般公共预算支出情况（图表14-图表15）
5、山西省市县政府性基金预算情况（图表16-图表17）
6、山西省国有资本经营预算情况（图表18-图表19）
7、山西省债务情况（图表20-图表22）
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